首先要了解下生產(chǎn)者責任延伸制（EPR），又稱為延伸產(chǎn)品責任，該概念最早由瑞典環(huán)境經(jīng)濟學家Thomas Lindhqvist在20世紀90年代提出，他將EPR定義為一項政策原則(a policy principle)，即通過將產(chǎn)品制造者的責任延伸到產(chǎn)品整個生命周期的各個部分，特別是延伸到產(chǎn)品的回收、循環(huán)利用和最終處置，促使產(chǎn)品系統(tǒng)在產(chǎn)品的整個生命周期內向有利于環(huán)境的方向改善。

目前來說，關于EPR中延伸責任的內容、范圍和主體，各個國家或地區(qū)的界定不同。如歐洲強調生產(chǎn)者的主體責任，美國則強調責任分擔，產(chǎn)品鏈上的各個主體均有一定的責任。總的來說，現(xiàn)有的EPR研究中，大都認同責任分擔在EPR政策中必不可少，例如消費者有將產(chǎn)品返還到固定廢棄物收集點的責任，但是必須有一個主體承擔根本責任，而且所有主體的責任都需被明確界定。

歐洲

歐洲是EPR政策施行最早和最成熟的地區(qū)。當前，歐盟已經(jīng)立法通過了四類產(chǎn)品的EPR政策，既包裝類、報廢汽車、電子廢棄物（WEEE）以及廢舊電池,部分歐盟成員國還對地溝油、輪胎、衣物紡織品以及雜志書刊等不同類型的產(chǎn)品出臺了以EPR為原則的廢棄物回收政策。

以包裝類產(chǎn)品為例，德國于1991年出臺了《避免產(chǎn)生和再生利用包裝廢棄物法令》，是世界上第一個在EPR原則指導下制定的廢棄產(chǎn)品管理法。該條例要求生產(chǎn)廠家和分銷商對其產(chǎn)品包裝進行全面負責，回收其產(chǎn)品包裝，并再利用或再循環(huán)其中的有效部分。由于德國EPR的成功典范，歐盟于1994年出臺了《包裝及包裝廢棄物指令》，這個法案于2004年進行了一次修訂。歐盟的包裝指令將市政當局收集、分類和循環(huán)利用包裝廢棄物的責任轉移到私人企業(yè)身上。同時對不同類型的包裝材料的回收率進行了限定，其中紙和紙制品包裝的回收率要求達到60%。為應對此法案，不少生產(chǎn)商選擇單獨或聯(lián)合成立專門的公司來負責回收和處理其產(chǎn)品廢棄物，這類機構被稱為生產(chǎn)者責任組織（PRO）。以德國為例，包裝法令通過后，包括零售商、消費產(chǎn)品制造者和包裝制造者在內的95家公司為免除其直接的實體義務，建立了DSD公司，這個公司會提供一套與政府建立的公共廢棄物管理系統(tǒng)相平行的由私人主體運營的系統(tǒng)，因此又被稱為“二元系統(tǒng)”，被諸多國家和地區(qū)所效仿。同時為防止壟斷，德國法律還要求生產(chǎn)者建立2家及以上的生產(chǎn)者責任組織。這種規(guī)定也被認為可以加強競爭，提高回收效率。法國、比利時和捷克等國家則不同，它們的生產(chǎn)者責任組織不再建立新的一套回收系統(tǒng)，而是通過與政府簽訂各類協(xié)議（如外包給政府），利用政府已有的廢棄物管理系統(tǒng)來回收和循環(huán)利用廢棄產(chǎn)品，這種模式一般成為“企業(yè)-政府模式”。另外還有一種“可交易的信用模式”，主要在英國使用。在這種模式下，產(chǎn)品生廠商或進口商從生產(chǎn)者責任組織購買“包裝回收記錄”來證明其遵守相關法律。在英國，政府負責廢棄物的收集工具，生產(chǎn)者責任組織則負責循環(huán)利用或處置。

自歐盟《包裝及包裝廢棄物指令》實施以來，各國的包裝廢棄物回收利用率基本保持一個逐年增長的趨勢，以紙制品包裝為例，歐盟28國的平均回收率從2005年的75.7%增長到了2016年85%（表1）。

表1 歐盟部分國家2006-2016年紙制品包裝的回收率（%）(da Cruz et al., 2014)

亞洲

日本各類包裝類廢棄物的填埋量(OECD, 2016)

日本、韓國以及我國臺灣地區(qū)也是較早一批實踐生產(chǎn)者責任延伸制度思想的國家和地區(qū)。這其中，日本最早接受生產(chǎn)者責任延伸制度思想的國家，它的相關立法系統(tǒng)和政策也相對成熟。自1995年其，日本先后頒布了《容器和包裝分類收集和循環(huán)利用促進法》和《特定家電循環(huán)利用法》兩項以EPR原則為核心的廢棄物管理法案(陳晨, 2007)。根據(jù)該法案，市政當局負有實體和經(jīng)濟責任去收集消費者丟棄的包裝廢物。生產(chǎn)者或銷售者則負有經(jīng)濟責任去回收利用或處理政府收集的包裝廢棄物。日本政府成立了一個專門負責回收和處理廢棄物的生產(chǎn)者責任組織，即日本容器和包裝回收協(xié)會。這個組織負責將具體的回收利用行為外包給合格的回收者/公司。同時規(guī)定，生產(chǎn)者可以參與生產(chǎn)者責任組織的設立，且允許多個生產(chǎn)者責任組織的存在。但實際上，目前只有日本容器和包裝回收協(xié)會一家生產(chǎn)者責任組織存在。此外，日本政府還負責提高公眾意識，并通過教育活動促進適當?shù)姆诸悺Ｔ瓌t上，所有生產(chǎn)者都需要標記其產(chǎn)品以便于廢物分類。經(jīng)過十多年的執(zhí)行，日本容器和包裝的填埋率顯著下降，同時各類包裝的也逐年提高。

北美

美國和加拿大也是較早實踐EPR制度和政策的國家。以美國為例，目前有10多個州設立了飲料瓶回收法案，通過使生產(chǎn)企業(yè)為飲料瓶收集和回收付費，使多余的塑料垃圾從填埋場移出。通過使生產(chǎn)企業(yè)為飲料瓶收集和回收付費，使多余的塑料垃圾從填埋場移出。除塑料瓶外，美國的32個州也已有特定產(chǎn)品的EPR法規(guī)，使生產(chǎn)者為廢棄電視機和其他電子產(chǎn)品負責。加拿大在實施生產(chǎn)者責任延伸制度中將它作為一種更廣泛的市場經(jīng)濟的管理手段，除了用于外包裝廢物外，還用于其它的一些廢物管理，如：廢電池、電子設備、耐用消費品、交通工具以及汽車輪胎等(Gardner, 2013; Hickle, 2014)。例如，加拿大不列顛哥倫比亞省從1992年制訂了有關廢潤滑油處理的相關條例。在該規(guī)定作用下每年有4千萬升以上的廢潤滑油通過生產(chǎn)者責任延伸制系統(tǒng)得以回收。1994年該省又通過了關于廢油漆的生產(chǎn)者責任延伸制規(guī)定，1997年有關溶劑、可燃液體、家用殺蟲劑、汽油和藥品的法規(guī)也建立了起來。不列顛哥倫比亞省通過引入生產(chǎn)者責任延伸制，地方政府的廢物管理費用顯著下降。

相比于歐洲和日本的國家層面的強制性立法規(guī)定相比，美國和加拿大更傾向于各州政府探索廢棄物的各種管理途徑。盡管兩個國家的州和地方有EPR立法的動力，但距離建立EPR聯(lián)邦性法律仍然很遙遠。此外，兩個國家的多數(shù)地方政府的法令規(guī)定多是鼓勵生產(chǎn)者而非強制要求生產(chǎn)者負責。最后，在北美地區(qū)，更強調將產(chǎn)品的回收利用責任按產(chǎn)業(yè)鏈中的角色公平分配，而非強調生產(chǎn)者的主體責任。這種做法看似公平，實則稀釋了生產(chǎn)者的責任，并降低了激發(fā)其改進產(chǎn)品設計的動機的可能性。

經(jīng)驗總結與啟示

世界上各個國家執(zhí)行EPR政策有成功也有相對比較失敗的案例，綜合來看，在制定EPR政策時，以下幾點應著重考慮：（1）在立法層面，要明晰EPR的概念和目標（EPR目標的目標并非回收利用產(chǎn)品，而是促進生產(chǎn)者從全生命周期角度出發(fā)，改進其產(chǎn)品設計，以使得其產(chǎn)品的環(huán)境影響減量化）；（2）責任可以分擔，但各個角色必須責任都需被明確界定，這個責任包括產(chǎn)品的實體責任、經(jīng)濟責任和信息責任；（3）必須建立一個明確和穩(wěn)定的框架，以確保公平競爭，并為所有人提供充分的監(jiān)督和平等的規(guī)則，尤其是要防止生產(chǎn)者責任租住的壟斷；（4）要保證EPR政策相關信息的透明度，如政策的執(zhí)行情況、PRO的資金來源去向等等；（5）政府或相關管理機構應負責監(jiān)督和審查EPR政策的執(zhí)行情況，并應確保有適當?shù)男姓?zhí)法手段來嚴懲違法者。

報告創(chuàng)作團隊：復旦發(fā)展研究院-麥德龍研究團隊（首席專家：復旦大學環(huán)境科學與工程系Marie Harder教授）

資料來源：澎湃新聞.新浪新聞

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